Сборники Императорского Русского исторического общества несомненно занимают особое почетное место среди серийных публикаций источников по истории России XVIII – XIX вв. Публикаторы сборника – квалифицированные исследователи, их профессионализм не вызывает сомнения, отсюда проистекает высокое научное качество публикаций. В разное время в работе общества принимали участие такие крупные историки, как С.М. Соловьев, В.О. Ключевский, Н.И. Костомаров, Н.Ф. Дубровин, П.П. Пекарский, В.И. Сергеевич, Я.К. Грот, А.Н. Филиппов, И.Е. Забелин, А.Н. Пыпин, С.Ф. Платонов, В.С. Иконников, Н.Д. Чечулин, А.Н. Попов и др. Тематика опубликованных в Сборнике материалов обширна и включает в себя документы, относящиеся как к внутренней, так и внешней политике государства. К сфере наших интересов относятся материалы по истории государственных учреждений России XVIII в., которые достаточно широко представлены в сборнике РИО. В полном объеме представлены в сборнике материалы по деятельности Верховного тайного совета, поскольку сам факт существования, а тем более законотворческой деятельности данного высшего органа власти был неоднозначным для историков. Поэтому, видимо, многие законодательные изыскания верховников были опубликованы РИО. В последующем наличие советов при особе государя стало чем-то привычным и позволяло опубликовать позже многие законодательные акты, выходящие из-под пера законотворцев – советников в Полном Собрании Законов Российской Империи.
Определимся, что собой представлял Верховный тайный совет: орган государственной власти или государственное учреждение? Под государственным учреждением традиционно понимают государственную организацию, созданную с целью управления какой-либо сферой: политической, общественной или экономической. Государственное учреждение характеризуется:
– наличием штатного персонала сотрудников, т.е. государственных служащих;
– наличием соответствующего бюджета;
– наличием законодательной базы, определяющей правила внутреннего распорядка государственного учреждения, а также особенности сношений учреждения с выше- и нижестоящими государственными учреждениями, место государственного учреждения в системе государственного управления и т.п.;
– наличием соответствующего делопроизводства, обеспечивающего работу государственного учреждения.
Главным признаком органа государственной власти, отличающим его от других государственных учреждений, является наличие у него управленческих полномочий, характеризующихся применительно к первой половине XVIII в., возможностью представлять императору, а в некоторых случаях и утверждать, обязательные властные предписания, прежде всего, для государственных учреждений, а также тесная взаимосвязь между органом государственной власти и функциями государства. В этой связи, орган государственной власти представляется нам общим элементом системы государственного управления. Орган государственной власти может выступать от имени государства, представляя его как во внутренних, так и внешних вопросах. Таким образом, органы государственной власти участвуют в решении наиболее общих задач государства, в отличие от государственных учреждений, решающих вопросы конкретные, непосредственно перед ними обозначенные.
В свою очередь, применительно к первой половине XVIII в. органы государственной власти подразделялись на высшие, центральные (прежде всего, коллегии) и местные. Верховный тайный совет – высший орган государственной власти.
Также следует определиться и с тем, что собой представлял рассматриваемый нами документ «Мнение не в указ о новом учрежденном тайном совете». Высшим законодательным актом являлись манифесты. Они были обращены ко всем учреждениям и всему населению. Их действие считалось обязательным для всех. Вторыми по значению законодательными актами считались именные указы. Они издавались только от имени монарха по наиболее важным вопросам государственного значения и обязательно за его подписью. Следующими по значимости законодательными актами являлись указы, которые издавались либо от имени монарха, либо от его имени высшими государственными учреждениями. Эти указы решали конкретные государственные вопросы.
Указ о создании Верховного тайного совета был оглашен 9 февраля 1726 г., на следующий день после его подписания на первом заседании совета и в присутствии Екатерины I. В указе в пятом, последнем пункте говорится несколько расплывчатых слов о функциях Верховного тайного совета и механизме его взаимодействия с другими учреждениями: «И сие определение на первое место служить имеет, а впредь как тому быть, и каких служителей при сем Верховном тайном совете иметь, о том сочинить обстоятельное определение, и со временем донесть Ея Императорскому Величеству [1]. Оглашение указа также отражено в протоколе № 1 собрания тайного совета. В нем содержится мысль о том, что необходимо «сочинить явственное и обстоятельное определение» о механизме взаимодействия со старыми органами государственной власти.
Для нас же интересен иной источник по истории Верховного тайного совета, опубликованный в сборнике РИО. 16 марта 1726 г. появился документ, не предназначенный для трансформации в форму указа. Он назывался «Мнение не в указ о новом учрежденном тайном совете» [см. подробнее: 2, с. 93–97]. Это была коллективная записка верховников, автором которой был герцог Голштинский. В «Мнении не в указ…» определялись основные функции совета и механизм взаимодействия с другими учреждениями.
Члены Верховного тайного совета заверяли, что «…Ея Величество во оном тайном совете первое президентство сама управляет…» (пункт 2); определялось, что тайный совет в законодательных формулировках должен указывать все титулы монарха (пункт 2). Но также говорилось и о том, что «никаким указом прежде не выходить, пока оные в тайном совете совершенно не состоялись» (пункт 3) [2, с. 94].
Предполагалось и присутствие на заседаниях Верховного тайного совета монарха. «Мнение не в указ…» во втором пункте содержит следующее: «…Ея Величество… персонально часто присутствовать будет…» (пункт 2) [2, с. 93].
О том, что Верховный тайный совет занимал в структуре государственной власти особое положение, подчеркивалось даже формой официальных бумаг: «Вначале писать: «Мы Божиею милостию». В средине: повелеваем», А во окончании: «дан в нашем тайном совете». После датума: «По указу Ея Императорскаго Величества» (пункт 2) [2, с. 94].
Следует отметить, что сам факт образования Верховного тайного совета со столь широкими полномочиями, равно как и другого подобного учреждения, не означает ограничения власти монарха. Тем более, что самодержец мог в любой момент прекратить существование этого учреждения. Но если он был не в состоянии этого сделать, то речь бы уже действительно шла об ограничении власти монарха.
При Екатерине I действовал принцип: «чтоб о важных делах поставя протоколы… и не подписав наперед для апробации Ея Имераторскому Величеству взносить… и как уже Ея Императорское Величество изволит апробовать, тогда подписывать и в действо производить» [2, с. 96-97]. Иными словами, все решения Верховного тайного совета становились указами только после их одобрения Екатериной.
Согласно «Мнению не в указ…» к компетенциям Верховного тайного совета относились следующие дела: «1) Чюжестранныя. 2) Все те, которыя до Ея Императорскаго Величества собственнаго высочайшаго решения касаются» (пункт 9) [2, с. 95].
Таким образом, Верховный тайный совет сосредоточил в своих руках решение всех крупных проблем внутренней и внешней политики, в его ведении находились дела «вящей важности и о чем уставу определение имеется», т.е. дела, не подпадающие под существующие законодательные нормы и которые не могли быть самостоятельно решены в других учреждениях. При этом рассмотрение повседневных вопросов осталось в руках других центральных органов власти – Сената, Синода и коллегий: «Как Сенат, так и все прочия коллегии, по обыкновенному до сего времяни учреждению и подчинению…оставлены быть имеют…» (пункт 10) [2, с. 95].
Делопроизводство Верховного тайного совета строилось следующим образом – «Мнение не в указ…» в шестом пункте определило: «В тайном совете надобно два протокола держать, один образом журнала, который подписывать не надлежит; другой же о учиненных в тайном совете резолюциях и определениях, который тайному совету закреплять» [2, с. 94]. Таким образом, одними из основных документов Верховного тайного совета были протоколы, журналы и указы. Журналы велись во время заседаний Верховного тайного совета, в них в полном объеме записывались все споры, происходившие на собрании, а также любые замечания, касающиеся Верховного тайного совета и его членов. Протоколы составлялись на основе журналов и представляют собой Канцелярией отредактированные постановления совета, на основании которых составлялись указы, посылавшиеся из Канцелярии в соответствующие учреждения. Эти три вида источников содержат основные материалы о подготовительной и черновой работе тайного совета. Черновые материалы позволяют познакомиться с «политической кухней» совета, вскрыть борьбу мнений, споры верховников между собой по конкретным сюжетам. Все это опущено в официальных указах, являющихся зачастую компромиссом, складывающимся в процессе дискуссий на заседаниях.
Первоначально члены Верховного тайного совета попытались определить и время заседаний, а также план вопросов, которые будут обсуждаться ими. Но, несмотря на эти намерения, членам совета приходилось не раз собираться на экстренные совещания в силу оговорки, которую содержал пункт 1 «Мнения не в указ…». В нем говорилось, что «…когда много дела есть, или нужное дело приключится, то оному чрезвычайно для съезда повестить» [2, с. 93].
Таким образом, согласно «Мнению не в указ…» Верховный тайный совет был создан с согласия императрицы и был призван помочь государыне «в тяжком ее правительственном бремени». Верховный тайный совет стал тем государственным органом, который укрепил, а не ослабил политический режим второй четверти XVIII в., приняв на себя заботы о текущем управлении государством. Однако любой документ, разработанный Верховным тайным советом, получал силу закона лишь после утверждения его монархом. За государем сохранялись реальные рычаги воздействия на Верховный тайный совет. В целом, «Мнение не в указ…» представляет собой важный законодательный акт, определивший основные функции, формы, регламент работы Верховного тайного совета. Также благодаря данному документу был прописан механизм взаимодействия Верховного тайного совета с другими высшими и центральными органами власти.