Развитие конституционно-правовых основ многопартийной системы, установление и совершенствование юридического статуса политических партий является важной задачей в сфере совершенствования политической системы Кыргызстана. В конституционно-правовом статусе политических партий, как в Кыргызстане, так и в любом другом государстве, элементом, имеющим особое значение, является их ответственность. Поэтому в настоящее время законодательное оформление ответственности партий привлекает внимание, так как итоги прошедших выборов в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики (2010–2015 г.), выборов главы государства (2011, 2017 гг.), а также предстоящими выборами в парламент в 2020 г.
Цель исследования: анализ правового регулирования ответственности политических партий в законодательстве Кыргызской Республики, а также анализ соответствующей литературы по исследуемой проблематике по основаниям и возможным правовым санкциям мер ответственности, внесение предложений в избирательное законодательство, законодательства о Кыргызской Республики о политических партиях и др.
Материалами и методами исследования является законодательство Кыргызской Республики для комплексного, правового анализа регулирования различных видов ответственности политических партий.
Результаты исследования и их обсуждение
Юридическая ответственность политических партий имеет несколько граней, разнородных аспектов, обусловленных тем, что политические партии выступают, с одной стороны, в качестве субъектов публичной политики, а с другой – в качестве хозяйствующих субъектов.
Можно выделить такие виды ответственности партий, как конституционно-правовая, гражданско-правовая, административная, которые отличаются основаниями и санкциями.
В правовой науке принято различать моральную, политическую, общественную, юридическую, профессиональную и другие вилы социальной ответственности [1].
Политические партии могут быть подвержены неюридической социальной ответственности – политической либо моральной. Что касается моральной ответственности, то она, по нашему мнению, может наступить, к примеру, по причине утраты партией доверия избирателей, традиционно поддерживавших ее. Формами моральной ответственности являются прекращение членства в политической партии, бойкот ее деятельности, отказ впредь поддерживать ее и т.п.
Политическая ответственность партий может быть связана с ее непредставленностью в представительных органах государства, с не юридическими последствиями, но может привести к нежелательным последствиям и стать, таким образом, существенным фактором в определении ее дальнейшей судьбы, вплоть до ее ликвидации.
В связи с юридической ответственностью политических партий следует принять к сведению следующее. Для правильной оценки содержания данного понятия важно понимание позитивной стороны, аспекта юридической ответственности, суть которого заключается в необходимости надлежащего исполнения партиями своих юридических обязанностей, а не в наступлении, как это может показаться на первый взгляд, юридически неблагоприятных последствий за правонарушение [2, с. 143].
Юридическая ответственность политических партий может быть:
– конституционная ответственность;
– гражданско-правовая ответственность;
– административная ответственность;
– в сфере трудовых правоотношений;
– уголовная ответственность представителя политической партии.
Особенностью конституционного статуса субъекта, в данном случае политической партии, при совершении конституционного деликта (неправомерного поведения), является особая процедура конституционного предписания.
По нашему мнению, было бы вполне целесообразно ввести термин «конституционная ответственность» в законодательный обиход, включить его в избирательное законодательство и законодательство о политических партиях, конкретизировать механизмы привлечения общественных объединений, включая партии, к данной разновидности ответственности. Однако отсутствие законодательного ее определения вынуждает руководствоваться суждениями и определениями, выработанными отдельными исследователями.
Тема конституционно-правовой ответственности в последнее время стала предметом острых дискуссий и тщательных научных исследований, благодаря которым были существенно расширены представления об ответственности субъектов конституционного права, а также о конституционно-правовых санкциях и основаниях их [3, 4]. В частности, В.А. Виноградов разработал развернутое понятие конституционно-правового деликта, под которым рассматривается деятельность субъекта в сфере конституционно-правовых отношений, предусмотренное нормами конституционного права и по применению мер конституционно-правовой ответственности [5, с. 26].
Политические партии, не являясь органами государства, в то же время являются субъектами конституционной ответственности, и ответственность политической партии является определенным видом конституционной ответственности. Как основанием наступления конституционной ответственности партии является совершение правонарушения, а точнее конституционного деликта.
Целый комплекс нормативных правовых актов Кыргызской Республики, и в первую очередь – Конституция [6], в частности положения чч. 3–5 ст. 4, а также ряд конституционных Законов, имеющих отношение к деятельности политических партий, выступают как источники конституционной ответственности политических партий.
Законодательство КР не отмечает конституционную ответственность, но анализ гл. III Закона КР «О политических партиях» [7] выделяет конституционную ответственность политических партий в ограничении конституционного статуса партии, путем регулирования выдвижения кандидатов, списка кандидатов):
– ст. 14 при приостановлении деятельности партии, можно говорить об ограничении конституционного статуса;
– ст. 15 роспуск политической партии – утрата конституционного статуса.
Закон КР «О противодействии экстремистской деятельности» [8] содержит так же нормы применения к партиями конституционной ответственности. Статья признает субъектами экстремистской деятельности любые религиозные или общественные организации (политические партии).
Закон КР «О противодействии экстремистской деятельности» предусматривает:
– при фактах о наличии в деятельности партий признаков экстремизма выносится предостережение о недопустимости деятельности (ст. 7 Закона), при этом конституционно-правовой статус партии не меняется, могут быть применены строгие меры конституционной ответственности;
– при экстремистской деятельности партии, при нарушении прав и свобод граждан, вред личности, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, экономическим интересам лиц, обществу и государству политическая партия может быть ликвидирована; деятельность организации, не являющийся юридическим лицом, запрещена по решению суда (ст. 9 Закона).
Таким образом, применение таких репрессивных санкций является наказанием политической партии за конституционные деликты.
Если говорить о такой важной функции партии, как участие в избирательных правоотношениях, то мерой их конституционной ответственности будет отказ в регистрации кандидата или списка кандидатов, выдвинутого партией для участия в выборах, предусмотренное п.п. 6, 7 ст. 53, п. 3 ст. 61 конституционного Закона «О выборах Президента КР и депутатов Жогорку Кенеша КР» [9]. Такую меру ответственности можно отнести к санкциям, когда субъект исключен из процесса выборов, так как участие в выборах любого уровня для политической партии очень важно.
Такие же меры конституционно-правовой ответственности в избирательных правоотношениях предусмотрены и Законом КР «О военном положении» [10] и Законом КР «О чрезвычайном положении» [11] (например, введенный особый правовой режим с целью отражения агрессии против Кыргызской Республики при вооруженном нападении или угрозы агрессии против Кыргызской Республики (п. 1. ст. 1 Закона КР «О военном положении»); при чрезвычайном положении, устранение которого невозможно без применения чрезвычайных мер: биологического характера; социального характера (стихийных бедствиях, разрушениях, беспорядках), при угрозе конституционному строю, интересам личности, общества, работе государственных органов и местного самоуправления) (ст. 3 Закона КР «О чрезвычайном положении») .
К мерам конституционного ограничения деятельности партий можно отнести и наличие военного положения (вводимого в соответствии с Законом КР «О военном положении», указов Президента КР), выражающееся в ограничении различных мероприятий» (п. 4 ст. 5)). Согласно Закону КР «О чрезвычайном положении» «…приостанавливать деятельность политических партий, общественных организаций, движений, препятствующих нормализации обстановки» (п. 18 ст. 22).
Таким образом, приостановление деятельности политических партий – основа для санкций конституционно-правовой ответственности при совершении такого деликта, как деятельность, подрывающая при военном положении оборону и безопасность Кыргызской Республики, т.е. при посягательстве на конституционный строй.
Законы КР «О военном положении» и «О чрезвычайном положении» предусматривают и другие конституционные ограничения для партий, которые не относятся к санкциями конституционно-правовой направленности:
– запрет проведения массовых мероприятий (п. 6 ст. 22 Закона «О чрезвычайном положении»; а ст. 34 Конституции КР [6], как конституционное ограничение.
– военная цензура на корреспонденцию, телефонные переговоры граждан, направленных в государство, с которым Кыргызская Республика находится в состоянии войны, или в союзные с ним государства (п. 15 ст. 5 Закона «О военном положении») [10], а также ч. 2 ст. 29 Конституции КР [6], ограничивающей конституционное право, когда «Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных, электронных и иных сообщений. Ограничение этих прав допускается только в соответствии с законом и исключительно на основании судебного акта».
Перечисленные ограничения налагают временный запрет на некоторые виды деятельности партий, не устанавливают изменение конституционного статуса при несовместимости конституционным режимом чрезвычайного или военного положения, введенного в государстве.
Законодатель, как это следует из анализа текста упомянутых процессуальных норм, различает конституционную ответственность политической партии в целом и иных структурных подразделений. Любая политическая партия в Кыргызстане представляет собой единство структурных ее подразделений, которые объединены общностью задач и целей, стоящих перед партией, а также фактических и правовых связей.
В данной связи неизбежно возникает вопрос, кто или что и каким образом может выступать в качестве субъекта конституционно-правовой ответственности – партия в целом или ее отдельные структурные подразделения? Только партия в целом, по нашему мнению, может выступать в качестве субъекта конституционной ответственности, так как любая антиконституционная деятельность, способная стать основанием для применения рассматриваемых нами санкций, может и должна рассматриваться как деятельность партии в целом, что делает невозможным отстранение или отмежевание руководства партии от «пробных» акций, проводимых партией.
Политическая партия, зарегистрированная Министерством юстиции КР, обладает правосубъектностью, является политической структурой и субъектом конституционно-правовой ответственности.
Общественная организация, которая притязает на право считаться политической партией, но при этом по каким-либо причинам не прошла процедуры юридической легитимации, признания ее государством, не в состоянии быть субъектом конституционной ответственности, а отказ в регистрации, применяемый по отношению к ней, нельзя расценивать как санкцию конституционной ответственности.
Относительно органа, наделенного правом налагать на политические партии санкции конституционной ответственности, следует сказать, что, как нам представляется, целесообразно вернуть данную функцию Конституционной палате Верховного Суда КР, так как рассмотрение вопросов конституционности деятельности политических партий, несомненно, относится к наиважнейшим и ответственным вопросам.
Итак, применение к политическим партиям наиболее строгой меры конституционно-правовой ответственности, связанной с прекращением их деятельности, возможно на основании п.п. 3, 5 ст. 4 Конституции КР [6] в случае неконституционности целей политической партии и средств их практической реализации, а также в случае организационно-правовых нарушений деятельности политической партии, связанных с формальными критериями членства, и участием в выборах.
Согласно ст. 18 Закона «О политических партиях» [7] общественное объединение (партия) имеет право быть собственником имущества, распоряжаться им, т.е. выступает субъектом гражданского оборота, а также может осуществлять предпринимательскую деятельность для достижения уставных целей (ст. 17 Закона), что согласно действующему законодательству подтверждается отсутствием целей извлечения прибыли. Политическая партия является некоммерческой организацией с особенностью гражданско-правовой ответственности, перед другими хозяйствующими субъектами. Согласно Налоговому кодексу КР [12] такого рода ответственность равным образом несут как физические, так и юридические лица. В соответствии с ч. 2 ст. 139 налоговые санкции устанавливаются в виде денежных взысканий в размере, предусмотренном Налоговым кодексом.
Если говорить об административной ответственности политических партий, необходимо обратиться к Кодексу КР о нарушениях [13], где юридическое лицо, при нарушении, признается виновным, если физическое лицо, находящееся с ним в трудовых отношениях, или физическое лицо, выполняющее определенные действия в интересах юридического лица по договору, осознавало или могло и должно было осознавать противоправность своего деяния (действия или бездействия) (ст. 16 Кодекса).
В качестве наиболее яркого примера, иллюстрирующего возможность применения по отношению к политическим партиям ответственности, можно привести предусмотренную в главе 10 «Нарушения против порядка управления в сфере реализации избирательных прав граждан», наступающую за совершение правонарушения во время выборов.
Как юридическое лицо и субъект гражданско-правовых отношений, политическая партия выступает и как субъект трудовых правоотношений. Ответственность политической партии, как стороны трудового договора, работодателя в сфере трудовых правоотношений состоит в возложении на нее материальной ответственности, по «возмещению вреда, причиненного работникам в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также компенсации морального вреда в порядке и на условиях, которые установлены Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами» (ст. 20 Трудового Кодекса КР) [14].
Ст. 275–278 гл. 20 ТК КР предусматривают различные меры материальной ответственности работодателя перед работником, которые распространятся и на политические партии, когда последние выступают в качестве работодателя.
Согласно гл. 4 Уголовного кодекса КР (УК КР) [15] к уголовной ответственности может быть привлечено только вменяемое физическое лицо, достигшее к тому же возраста уголовной ответственности, п. 3. данной статьи гласит, что юридическое лицо не является субъектом преступления, уголовной ответственности и наказания, к нему могут применяться принудительные меры уголовно-правового воздействия по основаниям и в пределах, предусмотренных УК КР. Соответственно, коллективные субъекты права, к которым относятся, в частности, политические партии, исключены из сферы действия уголовно-правовых санкций. Следует, однако, отметить, что законодательством некоторых государств допускает уголовную ответственность и юридических лиц (США, Франция, Индия).
Практика проведенных в Кыргызстане выборов различного уровня продемонстрировала, что зафиксированы случаи, когда некоторые члены политических партий или же представитель от партии в выборных органах, совершают действия с признаками состава преступления Уголовного Кодекса КР (УК КР), например, ст. 191 – воспрепятствование осуществлению избирательных прав, ст. 192 – подкуп голосов избирателей, ст. 193 – нарушение порядка финансирования избирательной кампании, ст. 194 – незаконное использование средств при проведении выборов или референдума, ст. 195 – фальсификация избирательных документов УК КР, ответственность такого лица не будет распространяться на всю политическую партию, т.е. являться ее ответственностью.
В тех же случаях, когда противоправная деятельность члена партии поощряется и санкционирована политической партией, ответственность партии должна быть конституционно-правовой, т.е. применяется ответственность по ее ликвидации, а виновные члены партии должны привлекаться к ответственности по уголовному законодательству КР.
Заключение
Разнообразие видов юридической ответственности политических партий, предусмотренные законодательством КР в целом, следует рассматривать как необходимость деятельности партии в соответствии с Конституцией КР, соблюдением режима законности, как субъекта взаимодействия с государством и гражданским обществом.
Конституционно-правовая ответственность политической партии является неотъемлемой частью ее правового статуса. Партия, будучи субъектом публичной политики, в своей деятельности реализует права, несет определенные обязанности и вступает в определенные правоотношения, что и является способностью данного субъекта нести конституционно-правовую ответственность при определенных обстоятельствах.
Конституционно-правовая ответственность политической партии может быть применена как к субъекту публичной политики, так и как ответственность общественной организации. Указанными аспектами определяются предметное поле конституционной ответственности партии и пределы этой ответственности, при этом она, партия как целое, не несет конституционно-правовой ответственности за действия своих членов, которые не были санкционированы партией. Однако уклонение политической партии от оценки действий, совершенных представителем органов партии и от ее имени, по основаниям, предусмотренным Законом КР «О противодействии экстремистской деятельности», может быть расценена как поддержка партией противоправных действий.