В результате целенаправленно проводимой в 1922-1923 гг. политики подчинения советских и общественных институтов, произошло возвышение партийных комитетов над советами, что по существу выхолостило суть советской власти. Система советов была включена в систему власти, но никакой реальной роли в этой системе им не отводилась. Создаваемая политическая система представляла собой жестко централизованную структуру, основой которой являлась строгая иерархия партийных комитетов. На такой же основе строилась иерархическая структура советских, профсоюзных, комсомольских, и иных органов, находившихся под непосредственным контролем партийных комитетов РКП (б) – ВКП (б), а вернее специальных органов партийно-государственного контроля при обкомах и райкомах партии, контрольных комиссий (КК) [1].
В исследуемый период произошло становление и развитие основных форм информационной связи. Стремление вышестоящих органов власти и управления поставить нижестоящие местные органы под тщательный контроль привело к засилью бумажной работы, превратившейся уже в самоцель.
Для установившегося уже к концу 1920-х гг., режима всеобщей информационной секретности было весьма характерным ее деление на слои (различного рода грифы по степени секретности) и сосредоточение главным образом в среде партийных и советских ответственных работников, которые, в свою очередь, также делились на слои по степени приобщения к тайне.
Таким образом, засекречивание уже определялось не только и не столько государственной необходимостью, но в первую очередь интересами партийно-государственной бюрократической машины. Тайна имела особое значение, выступая как особое проявление некой замкнутости и отчужденности «посвященных» в нее от «непосвященных», одновременно являясь важнейшей характеристикой бюрократической системы управления.
Важным результатом функционирования внутри правящей партии ВКП (б) контрольных комиссий (КК) явилось их прямое участие в получении информации обо всех сторонах жизни страны. А это было необходимо не только для укрепления личной власти, но и для понимания того, что происходит в регионе, стране, для разработки верных решений. Контрольные комиссии должны были регулярно информировать ЦКК и ЦК партии в закрытых письмах о самых различных сторонах жизни в своей области или губернии. В ежемесячных отчетах они должны были указывать важнейшие явления хозяйственной и политической жизни за истекший месяц (состояние урожая, работы основных предприятий, транспорта и т.д.).
Отчеты показывали настроение рабочих и различных слоев крестьянства (по возможности должно было сообщать один-два характерных факта), информировали о «враждебных политических партиях» (их влиянии в тех или иных слоях населения, методах работы и т.д.) отражали состояние работы советского аппарата, рассказывали о жизни партийных организаций, в том числе о волнующих членов партии вопросах. При этом следовало обращать внимание на характерные особенности той или иной губернии, области, республики, подтверждающие общие положения фактами, конкретными данными, ссылками на протоколы и не повторяющимися из месяца в месяц сведениями.
С помощью таких отчетов вышестоящее руководство получало всестороннюю и полную информацию о положении дел в стране. На основе полученных сведений появлялась возможность выделять движущие силы происходивших процессов, определить смену этапов развития, выявить новые тенденции и как следствие, определять политику страны.
Вместе с тем следует отметить, что подобная информация далеко не всегда была доброкачественной. Часто она выдавала желаемое за действительное. Поэтому прогнозы и планы оказывались ошибочными, а нередко и трагическими. На это в свое время обращали и лидеры правящей партии.
Из секретного письма Л.Д. Троцкого членам ЦК и ЦКК РКП (б) от 8 октября 1923 года.
«Бюрократизация партийного аппарата достигла неслыханного развития применением методов секретарского отбора. Если в самые жестокие часы гражданской войны мы в партийных организациях, и даже в печати, спорили о привлечении спецов, о партизанской и регулярной армии, о дисциплине и пр. и пр., то теперь нет и в помине такого откровенного обмена мнений по вопросам, действительно волнующим партию. Создался весьма широкий слой партийных работников, входящих в аппарат государства или партии, которые начисто отказываются от собственного партийного мнения, по крайней мере, открыто высказываемого, как бы считая, что секретарская иерархия и есть тот аппарат, который создает партийное мнение и партийные решения. Под этим слоем воздерживающихся от собственного мнения пролегает широкий слой партийной массы, перед которой всякое решение предстает уже в виде призыва или приказа. В этой основной толще партии чрезвычайно много недовольства, как совершенно законного, так и вызванного случайными причинами. Недовольство это не рассасывается путем открытого обмена мнений на партсобраниях и путем воздействия массы на организацию партии (избрание парткомов, секретарей и пр.), а скапливается втайне и приводит затем к внутренним нарывам. В то время как официальный, т.е. секретарский, аппарат партии дает все больше и больше картину организации, достигшей почти автоматической однородности, размышления и суждения о наиболее острых и больных вопросах идут в обход официального партийного аппарата и создают условия для нелегальных группировок внутри партии» [2].
В 1930-е годы происходило дальнейшее повышение государственной дисциплины и уровня контроля. Наряду с ЦКК-РКИ (Центральная контрольная комиссия – Рабоче-крестьянская инспекция), начал действовать государственный административный контроль. Эту функцию стала выполнять образованная в декабре 1930 г. Комиссия исполнения при Совнаркоме СССР, а с февраля 1931 г. – аналогичные комиссии при совнаркомах союзных и автономных республик. К комиссиям перешел ряд функций ЦКК-РКИ, контроля исполнения правительственных решений.
В 1933 г. началась новая масштабная чистка ВКП (б), в ходе которой из партии было исключено 18 % ее состава. Длившаяся почти полтора года, она была призвана ликвидировать в зародыше любую возможность оппозиционных настроений в рядах правящей партии. XVII партийный съезд (26 января-10 февраля 1934 г.) продемонстрировал прочность сталинских позиций и отсутствие реальной оппозиции.
Если и оценивать роль внутрипартийного контроля с точки зрения «укрепления и развития» ВКП (б), то он имел в своей основе внутреннее диалектическое противоречие. С одной стороны его деятельность отбрасывало и саму партию, и всю страну, далеко назад. «Сильный» контроль только подчеркивал слабость правящей партии, неуверенность ее вождей в своих низовых организациях и в народе, функции управления которым она самовольно возложила на себя.
С другой стороны были заложены основы тех негативных тенденций, которые в дальнейшем привели к стагнации самой партии. Система партийно-государственного контроля в СССР обладала свойством быть гибкой и почти всегда увязывалась с изменениями взглядов коммунистического руководства на сущность и роль в общественной жизни самого государства. В процессе становления системы партийно-государственного контроля почти все социальные институты и организации оказались огосударствленными в явной, либо скрытой форме.
Становление и развитие системы партийно-государственного контроля происходило поэтапно, уже начиная с 1920 года, после реорганизации 1923-1925 гг., органов РКИ и слияния их с органами внутрипартийного контроля, под непосредственным руководством последних и в целом при самом непосредственном участии ВКП (б), на всем протяжении рассматриваемого периода.
Особенно явным тому подтверждением была утрата советами статуса самостоятельного органа власти. Партийное руководство местными органами управления официально ужесточилось уже в 1920-е годы: согласно Положению о горсоветах 1925 г., утвержденному ВЦИК РСФСР, контроль их работы со стороны партийных комитетов был усилен. Деятельность советских органов регулярно обсуждалась на заседаниях горкомов ВКП (б). Партийные органы занимались проблемой подбора и подготовки кадров аппарата горсоветов. Партия контролировала советы через своих кандидатов, занимавших основные посты в управленческом аппарате: в составе советских органов в большинстве оказывались члены и кандидаты в ВКП (б).
В целом контроль государственного аппарата осуществлялся партией по трем основным направлениям: определение политической линии деятельности государственного аппарата путем выработки директив по важным вопросам, подбор и выдвижение кадров для работы в государственных органах; контроль исполнения партийных решений.
Краевые, областные (окружные), городские и районные комитеты партии, в том числе и в лице КК-РКИ, регулярно вмешивались в деятельность советов, ставших полностью им подконтрольными.
Особое внимание партия уделяла росту первичных партийных организаций, называемых обычно ячейками. Тенденция к постоянному расширению сети первичных партийных организаций оставалась неизменной на протяжении всего рассматриваемого периода. Где бы ни появлялась новая организация, предприятие, колхоз, совхоз, МТС и т.д., там появлялась и партийная ячейка, минимальный состав который обычно определялся в три человека. Первичные партийные организации активно влияли на работу промышленных и сельскохозяйственных предприятий, учреждений и учебных заведений, неизменно выступая там на первых ролях.
Разветвленный же аппарат позволял партийным властям внимательно следить за состоянием массового сознания не только внутри партии, но и за состоянием общественного мнения в целом.
Главными источниками информации для краевых (областных) и т.д., партийных комитетов ВКП (б) являлись сведения, полученные от городских и районных комитетов партии. Те, в свою очередь, имели своих информаторов в низовых партийных организациях. Обычно о состоянии дел в той или иной партийной организации, на предприятии, в колхозе, в районе и городе вышестоящие партийные инстанции информировал секретарь партийного комитета. Государственные органы постоянно находились под контролем КК-РКИ, которые собственно и занимались при парткомах, начиная с районного уровня, непосредственно контролем исполнения своих решений. Ни одно важное решение не принималось ими без соответствующих указаний со стороны ВКП (б) (часто именно в лице КК-РКИ).
Одной из форм партийного руководства являлось принятие совместных решений партийными и государственными органами по наиболее значительным вопросам жизни, как районного уровня, так и вопросов касавшихся жизни страны в целом. На районном уровне это осуществлялось следующим образом. На заседания президиумов районных КК-РКИ приглашались должностные лица местного исполкома, или его председатель, принималось совместное решение, соответственно оформляемое, копии рассылались в организации, по которым принималось решение, или в задействованные организации. Если решение было не секретным, оно подлежало обязательному обнародованию, но от лица исполкома.
Как свидетельствуют архивные материалы, неподконтрольных партии областей жизни фактически не осталось. Подчеркнем, что абсолютное большинство вопросов, обсуждавшихся местными партийными организациями, имело, как правило, хозяйственный характер, хотя для партии было привычным контролировать и личную жизнь, о чем свидетельствуют многочисленные материалы личных дел и «разборов» жалоб на «аморальное поведение». На партийных собраниях, заседаниях парткомов разбирали случаи супружеских измен, пьянства, бытового хулиганства. Партийно-государственный контроль руководил работой комсомольских организаций, подбирал туда подходящий руководящий состав. Комсомол активно привлекался к агитационно-пропагандистской деятельности. Расширившаяся в 1930-е гг. сеть культмассовых учреждений, в работе которых использовались, в первую очередь, устные и наглядные методы, сделала возможным политический контроль неграмотных и малограмотных слоев населения.
Создание довольно громоздкой, но эффективной пропагандистской машины играло огромную роль в процессе воздействия органов партийно-государственного контроля на формирование массового сознания, как внутри правившей партии, так и в целом, в обществе. ВКП (б) заявляла своей целью «проводить в жизнь все декреты, выработанные СНК (Советом Народных Комиссаров) СССР, распространять учение партии и вести необходимую борьбу с партиями контрреволюционного направления, вести среди населения агитацию и пропаганду. Активная пропагандистская и агитационная деятельность органов внутрипартийного контроля, а после слияния в 1923 г. Наркомата РКИ и ЦКК ВКП (б), органов контроля партийно-государственного, которые были уже по существу неразделимы, во многом обусловила формирование подконтрольного, идеологически стабильного, политически устойчивого, подготовленного к выполнению практически любых директив правящей партии общества.
Важнейшей заботой органов ЦКК-НК РКИ было совершенствование управленческой деятельности во всех звеньях государственного аппарата. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда. Для повышения эффективности своей работы они использовали данные научно-исследовательских учреждений, обобщавших опыт научной организации труда. Уже в 1923 г. при Коллегии Наркомата РКИ был образован «Совет по научной организации управления», в 1926 г. был создан специальный «Государственный институт техники управления».
Соединение партийного и государственного контроля обеспечивало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех как государственных, так и общественных организаций, повышало действенность контроля, что способствовало значительному совершенствованию системы управления. Однако органы ЦКК-НК РКИ были не в состоянии охватить все огромное и партийное, и государственное «хозяйство». В тоже время руководство партии активно искало пути дальнейшего совершенствования.
ЦКК изначально создавалась главным образом для предотвращения раскола в партии. Но когда такая опасность была преодолена и возможности раскола ликвидированы, она сосредоточила главное свое внимание на работе по проверке исполнения решений ВКП (б) и ее Центрального комитета.
По решению ХVII съезда ВКП (б) в 1934 г. объединенные органы ЦКК-НК РКИ были упразднены. Таким образом, на ХVII съезде (названном в свое время съездом победителей) был сделан еще один шаг к бесконтрольности партийной верхушки. ЦКК-РКИ, правомочная контролировать партийно-государственные органы всех ступеней, была преобразована в Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП (б) и Комиссию советского контроля при Совнаркоме СССР, то есть в органы, не контролирующие ЦК и Совнарком, а наоборот им полностью подчиненные.