При всем многообразии форм и видов коррупции[1] коррупция в системе государственной и муниципальной службы традиционно рассматривается как качественно более опасное явление.
По мнению ряда исследователей (Ларичев В.Д., Фоминых С.М.), муниципальными служащими совершается до 70 % от общего количества взяток, получаемых всеми должностными лицами.
Коррупция среди чиновников муниципального уровня сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену. К ним относятся вопросы, связанные с изменением формы собственности, муниципальные контракты, выделение и продажа муниципальной собственности (земельных участков, имущества), субсидий и др. Коррупция на муниципальном уровне происходит при непосредственном взаимодействии человека с представителями органов местного самоуправления[2].
Исследования показывают, что более половины взяток, полученных муниципальными служащими, приходится на глав (заместителей глав) администрации, около 20 % – на представителей выборного органа, около 30 % приходится на муниципальных служащих структурных подразделений администрации, среди которых заметно выделяются сотрудники управлений (отделов) архитектуры и градостроительства и комитетов (отделов) по земельным ресурсам и землеустройству.
Среди основных причин коррупции на муниципальном уровне можно назвать: неспособность «власть имущих» поставить «во главу угла» общественные, а не личные интересы; чрезмерная бюрократизация; административные барьеры для ведения бизнеса, толкающие бизнес на дачу взяток чиновникам; недоверие общества к власти, как таковой; неоднозначные законы с возможностью их интерпретации; непредставление информации, трудности в сборе данных; неграмотность в сфере юридических прав, как граждан, так и «неграмотность» должностных лиц; психологическая терпимость населения к коррупционным проявлениям и др.
Противодействие коррупции на муниципальном уровне лежит в русле общей системы борьбы с коррупцией, основные направления которой изложены в Национальном Плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы, утвержденном 11 апреля 2014 года Указом Президента Российской Федерации № 226.
Следует отметить, что действующее уголовное законодательство в целом отвечает задачам противодействия коррупции, в том числе на муниципальном уровне.
Среди конкретных уголовно-правовых мер, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции, можно предложить следующее.
Представляется, что в нынешней редакции ч. 4 ст. 290 УК РФ – Получение взятки необоснованно сужен субъектный состав получения взятки муниципальными служащими – под ними понимается только глава (руководитель) органа местного самоуправления. Думается, что по этой части должны нести ответственность все руководители органа муниципального образования: представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования. В связи с этим в рассматриваемой части 3 ст. 290 УК РФ вместо слов «а равно главой органа местного самоуправления» указать «а равно руководителей органов местного самоуправления».
Некорректно сформулирована, на наш взгляд, диспозиция ч. 1 ст. 290 УК РФ: «Получение …взятки …за совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию)…». Очевидно, что бездействие не может входить в служебные полномочия должностного лица, равно как и муниципального служащего. В связи с этим ч. 1 ст. 290 УК РФ целесообразно было бы слова «за совершение действий (бездействие)» заменить словами «за выполнение или невыполнение в интересах дающего взятку или представляемых им лиц какого-либо действия».
Среди наиболее действенных и радикальных мер противодействия коррупции на всех уровнях, в том числе муниципальном, было бы возвращение такой меры, как конфискация в виде дополнительного вида наказания (каковой она была до декабря 2003 года), а также имплементация в российское уголовное законодательство статьи 20 Конвенции ООН против коррупции, которая предусматривает уголовную ответственность за незаконное обогащение чиновников.
Среди большинства граждан страны, в том числе и тех, кто занимается проблемами противодействия коррупции профессионально (ученые-криминологи, сотрудники правоохранительных органов, правозащитники) в последние годы сложилось устойчивое мнение об отсутствии в стране политической воли на реальные меры борьбы с этим социальным злом. Объективно к этому имелись все основания – практика последних лет красноречиво свидетельствовала о том, что основные усилия государства были направлены на борьбу с так называемой низовой коррупцией, ограничивающейся привлечением к ответственности должностных лиц не самого высокого ранга, а иногда и тех, кто, строго говоря, даже формально не подпадал под категорию должностных лиц: врачи, учителя, преподаватели высших учебных заведений, рядовые служащие органов государственной власти и местного самоуправления и т.п. Этому способствовали имеющиеся противоречия в нормативно-правовой оценке понятий должностного лица, государственного служащего, использования служебного положения и т.п.
Правоприменительная практика демонстрировала необъяснимые примеры ухода от ответственности ряда высокопоставленных лиц (вспомним развалившееся дело подмосковных прокуроров, крышевавших игорный бизнес, лопнувший мыльный пузырь дел о хищениях в сельском хозяйстве, космической отрасли и, конечно же, как верх двойных стандартов – фактически спущенное на тормозах дело о злоупотреблениях в оборонном ведомстве, в частности, связанное с деятельностью «Оборонсервиса»). Наряду с этим, весьма политизированным видится уголовное преследование «главного борца с коррупцией» А. Навального, конечно же, далеко не безгрешнего, но явно, не самого главного коррупционера страны (при этом почему-то сохраняется неприкосновенность его бизнес-компаньона губернатора Тверской области Н. Белых).
И все-таки в стране давно назрела (если не перезрела) острая потребность не в декларативной, показной, во многом усеченной, а в реальной бескомпромиссной борьбе с коррупцией, не связанной никакими авторитетами, прошлыми заслугами, близостью к власти, подкрепленной не громкими разоблачениями, нередко ничем не заканчивающимися, а, как говорится, с «реальными посадками». Катализатором такой потребности становится все более усиливающаяся социальная поляризация общества, раздражающие факты непомерной роскоши не только топ-менеджеров естественных монополий, но и чиновников высшего ранга.
Указанная потребность зреет на фоне реального снижения жизненного уровня большей части населения, роста цен на потребительские товары и услуги, безработицы, снижения цен на нефть и западных санкций.
Стимулятором антикоррупционных настроений стали новые последние скандальные разоблачения хищений со стороны высокопоставленных лиц, в частности, арест губернатора Сахалина, главы Республики Коми и др.
Думается, что в стране создалась самая благоприятная ситуация развертывания широкомасштабной, если не сказать тотальной войны с коррупцией. Любые начинания Президента страны в этом направлении, бесспорно, будут с воодушевлением поддержаны подавляющим большинством населения России, и это еще больше повысит его и так запредельный уровень национального доверия. Все понимают, что такого благоприятного шанса у нашей власти больше не будет.
К сожалению, пока мы наблюдаем только единичные шаги власти на пути к реальному объявлению войны коррупции, по темпам роста которой Россия занимает, к сожалению, одно из последних лет[3]. Хотелось бы, чтобы у Президента хватило мудрости и решимости на этот шаг. К сожалению, при всей сильной вертикали власти в стране, замыкающейся на гаранте Конституции, ощущается явное противодействие не показной, а реальной борьбе с коррупцией.
Свидетельством этому является явное нежелание определенной части представителей исполнительной и законодательной властей вернуть в уголовный кодекс в прежнем виде конфискацию имущества в том виде, в которой она была до декабря 2003, а также очередное отклонение имплементации в национальное законодательство статьи 20 Конвенции ООН против коррупции, которая предусматривает уголовную ответственность за незаконное обогащение чиновников. Как известно, Россия в 2006 году ратифицировала Конвенцию ООН с изъятиями – всю, кроме ее 20-й статьи. Принятие данной нормы инициировала КПРФ, однако и правительство, и МВД, и Минюст высказались против криминализации указанной нормы, ссылаясь на противоречие ее конституционному принципу презумпции невиновности и, якобы, достаточность уже имеющихся средств борьбы с незаконным обогащением чиновников[4].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что «низы» к реальной борьбе с коррупцией готовы, а «верхи» пока ограничиваются паллиативными мерами, что может создать крайне взрывоопасную ситуацию в обществе.
[1] В зависимости от основных функций, реализуемых государственными и муниципальными органами власти, в которых коррупция активно существует и проявляется, отечественные и зарубежные специалисты исследуют и объясняют коррупцию в исполнительных органах власти (административную или карьерную коррупцию); коррупцию в законодательных (представительных) органах государственной власти (парламентскую коррупцию); коррупцию в судебных органах (судебную коррупцию). См.: например: См.: Богданов И.Я., Калинин А.П. Коррупция в России. Социально-экономические и правовые аспекты. – М., Институт социально-политических исследований РАН. 2001. С. 53: Кабанов П.А., Райков Г.И., Чирков Д.К. Политическая коррупция в условиях реформирования российской государственности на рубеже веков. Монография. – М., Дружба народов, 2008. С. 14.
[2] Интернет-ресурс: http://reftrend.ru/1137339.html (дата обращения 4 апреля 2015 года).
[3] См.: Артем Казанцев. Нелестное соседство. В рейтинге восприятия коррупции Россия находится на одной строчке с Нигерией, Ливаном, Киргизией, Ираном и Камеруном. Новые известия за 4 декабря 2014 г. (http://www.newizv.ru/politics/2014-12-04/211347-nelestnoe-sosedstvo.html).
[4] См.: Юрий Политов. Состав без преступления. Нужен ли российскому законодательству термин «незаконное обогащение». «Российская газета» – Федеральный выпуск № 6616 (45) (http://www.rg.ru/2015/03/05/pravo.html); Инициатива о введении уголовной ответственности за незаконное обогащение отклонена. Газета.ru, 3 марта 2015 г. (http://www.gazeta.ru/politics/2015/02/25_a_6426665.shtml).